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村 規 民 約 的 效 力 ——唐田安與文山市新平街道辦事處莊子田居民小組物權?;ぞ婪裝?/div>
發布:文山市法院 發布時間:2016-08-16 瀏覽次數:12735次[]

要點提示

村規民約是村民會議基于《村民委員會組織法》授權而制定的,因此,只要其遵循了法定程序且內容合法,就具有效力。

案件索引

一審:(2015)文民一初第531號民事決書。

二審:(2015)文中民三終字第329號民事判決書。

案情

原告唐田安是被告文山市新平街道辦事處莊子田居民小組(以下簡稱莊子田居民小組)的村民,由于部分村民擅自在集體所有的林地、荒山、荒坡開墾土地的現象突出,被告莊子田居民小組于2013520日召開全組村民戶會議。經包括原告在內的全組三分之二以上的到會代表一致同意,形成決議規定:一、任何人不得的擅自在屬集體所有的林地、荒山、荒坡內開墾土地或做任何建筑設施;二、對現在已經開荒造成的事實以及今后擅自開荒的農戶,其開荒地每畝處違約金壹萬元整,土地并由村集體統一無條件收回管理;三、本決定經三分之二以上村民戶代表簽名認可后,從即日起由莊子田村小組組織實施。后在20135月份左右,莊子田居民小組對原告唐田安在土庫房栽種的土地進行丈量,確定原告栽種集體土地的面積為1.33畝,并于丈量當日告知原告集體收回此1.33畝土地,2014年起不再栽種。2013710日,莊子田居民小組將集體被征用的荒山款15.552萬元(該款由集體土地用款、部分被處罰農戶交納的??罨蚣逋戀卣饔每鈧斜淮ΨE┗П豢哿艫撓Φ每罟鉤桑┙辛朔峙?,原告戶7人領取了2520元。2014228日,被告莊子田居民小組針對擅自在集體所有的林地、荒山、荒坡開墾土地現象嚴重的情況,再次召開全組村民戶會議,經包括原告在內的全組三分之二以上的到會戶代表一致同意,制訂了《莊子田村村規民約補充規定》。規定:一、嚴禁任何單位或個人在本村林地、荒山、荒坡內開墾土地作建筑用地及從事任何農業生產活動。二、從20101月止,對已在集體林地、荒山、荒坡內開墾的土地,由集體無條件收回歸集體。三、對違反上述規定的單位和個人,村小組按照第畝10萬元收取違約金,地歸被處罰人。如果按每畝5萬元處罰,地歸集體。2014106日,被告莊子田居民小組召開全組村民戶會議,經到會的83戶代表(全村共90戶)一致同意,對仍然在土庫房栽種集體土地的唐田安等7戶人家進行處罰。處罰標準為每畝5萬元,原告被處罰金66500萬元。此款從被告集體所有的馬彪沖土地征用補償款中原告全戶應得的份額中扣除。 為此,原告認為被告對原告的??釙趾α嗽嫻牟撇ɡ?,起訴到法院,請求法院依法撤銷被告于2014106日作出的對原告的處罰決定,歸還財產66500元。

審判

文山市人民法院認為,《中華人民共和國村民委員會組織法》明確規定,村民委員會作為基層群眾自治組織,享有自我管理、自我教育、自我服務的權利,對村集體經濟收益的適用、決定權,是村民自我管理的一個項重要內容。國家實行村民自治的目的就是要讓村民通過民主,即“少數服服從多數”的方式實現對其事務的自我管理?!噸謝嗣窆埠凸迕裎被嶙櫓ā范頌醯諞豢罟娑ǎ骸罷倏迕裥∽榛嵋?,應當有本村民小組十八周歲以上的村民三分之二以上,或者本村民小組三分之二以上戶的代表參加,所作決定應當經到會人員的過半數同意”,這是法律對村民小組民主議定村小組事項所作的程序性和合法性限定。被告村民小組2013520日、2014228日、2014106日召開的三次村民小組會議,均有全組三分之二以上參會代表戶的代表簽字認可,三次村民小組會議做出的決議和規定符合法律規定的程序性要求。最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用問題的解釋》第二十四條規定:“農村集體經濟組織或者村民委員會、村民小組、可以依照法律規定的民主議定程序,決定在本集體經組織內部分配已經收到的土地補償費”。本案被告莊子田居民小組對告唐田安的??蠲??,但實質上卻是運用法律賦予的自我管理、自我教育權利,按照該居民小組的民主決議,通過分配集體土地被償費的方式,對違反本村小組民主議定管理規范的本案原告,進行自我管理和教育。因此,不能簡單的將本案被告對原告的處罰理解為單純的??詈汀緞姓Ψ7ā匪娑ǖ姆??。被告莊子田居民小組于201410 6日作出的對原告處罰的決定,符合法律規定的民主議定程序,法院確認有效。原告唐安田要求撤銷被告于2014106日作出的處罰決定,歸還原告財產66500元,并由被告承擔訴訟費的訴請,法院不予支持。據此,依照《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條第一款、第二十八條第一款,《中華人民共和國民事訴訟法》第六十條、《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用問題的解釋》第二十四條之規定,判決:駁回原告的訴訟請求。

一審判決后原告唐田安不服,向文山州中級人民法院提起上訴,認為一審判決認定事實錯誤,適用法律不當,被告莊子田居民小組對原告的??蠲揮蟹珊褪率狄讕?,要求撤銷一審判決,返還原告財產。

二審法院經審理認為,被上訴人莊子田居民小組于2014106日召開的村民小組會議,雖然上訴人唐田安并未在會議決議上簽字,但有全組三分之二以上參會戶代表簽字認可,該會議決議符合法律規定的程序性要求,上訴人提出雖然簽字的人員確實有全組戶數的三分之二,但參會人數并沒有這么多的主張,但未提交證據予以證實,法院對這一主張不予采納。從內容上看,在被上訴人于2013520日通過的《會議紀要》和2014228日通過的《莊子田村規民約補充規定》中,明確約定了任何人不得在本村林地、荒山、荒坡內開墾土地作建筑用地及從事任何農業生產活動,違者按每畝50000元處罰,地歸集體,并經包括上訴人唐安田在內的全組的三分之二以上的到會代表戶簽字同意。且在被上訴人對其他處罰農戶繳納的??罱蟹峙涫?,上訴人唐田安也領取了分配款。故上訴人唐田安的行為應當受到上述兩份會議協議的約束?!噸謝嗣窆埠凸鍶ǚā返諼迨頌豕娑ǎ骸凹逅械牟歡投ǎ海ㄒ唬┓曬娑ㄊ粲詡逅械耐戀睪蛻?、山嶺、草原、荒地、灘涂:……”經審理查明,上訴人唐田安對于其在土庫房處開荒栽種的1.33畝土地并未取得土地承包經營權,故其栽種該地的行為屬于占用村集體的荒地。上訴人違反了自己參與制定的村規民約,2014106日形成的會議決議中對上訴人唐田安進行的66500元??釷譴忻袷攣ピ夾災實某頭?,而非行政隸屬性質的???。該會議決議并未超越村民小組的權限,內容合法。

就被上訴人莊子田居民小組是否應當歸還66500元給上訴人唐田安的問題,經審理查明,被上訴人于2013520日通過的《會議紀要》和2014228日通過的《莊子田村規民約補充規定》中明確規定對現已開荒造成事實以及今后擅自開荒的土地,集體同樣要進行??詈褪棧?。故上訴人唐田安提出其早在八十年代就對爭議地進行開荒,不應受到會議決議約束的主張不成立,法院不予采納。經審理查明,因占用集體荒地被處罰農戶的??罱荒捎幸韻路絞劍?/span>1、自愿交納罰金;2、被處罰農戶自己表示從集體征用補償款中被處罰農戶應得的款份額內扣留;3、由被上訴人從集體土地征用款中被處罰農戶應午款份額中扣留。故被上訴人基于2014106日形成的會議決議中對上訴人唐安田處以???/span>66500元的決議,扣留上訴人唐田安馬彪沖土地補償款當中的66500元合法有據。上訴人唐田安要求被上訴人莊子田居民小組返還土地征用補償款66500元的主張不成立,綜上,二審法院判決駁回上訴,維持原判。

    【評析

本案涉及村規民約的效力問題。村規民約是村民群眾以道德傳統為基礎,根據有關法律、法規政策,結合本村實際共同商議制定的,并要求全體村民共同遵守的綜合性行為規范。其內容主要涉及集體財產處置、公共秩序、治安管理、鄰里關系等各個方面,它反映了農村村民自治的內在要求,對構建和諧社會發揮了重要作用。

村規民約的效力來自于兩個方面:一是內容合法;二是程序合法。而且兩者必須同時具備。隨著基層群眾自治的不斷深入,村規民約作為村民自治的重要體現,日益成為村民進行自我管理、自我教育、自我服務的基本方式和村委會實施日常管理的重要手段。村規民約對村集體的事務是有效的,但其不能與國家的法律、法規相抵觸?!洞迕裎被嶙櫓ā返詼醯諞豢罟娑ǎ骸按迕窕嵋榭梢災貧ê托薷拇迕褡災握魯?、村規民約?!蓖?,第二款又規定:“村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表討論決定的事項不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸,不得有侵犯村民人身權利、民主權利和合法財產權利的內容?!? 該條內容表明村規民約在制定程序上必須由村民會議制定,村民會議是由十八歲以上的村民組成,作為村民會議議決的事項必須由村民會議的成員過半數通過或者由戶的代表的過半數通過。從本案中涉及的村規民約來看,在制定的程序上,莊子田居民小組20135月、20142月制定的《村規民約》及《村規民約補充規定》,均有全組三分之二以上參會代表戶的代表簽字認可,2014106日召開的村民小組會議唐田安等人所作“處?!本鲆?,也是全組三分之二以上參會代表戶的代表同意認可,從這可以看出,三次村民小組會議做出的決議和規定符合法律規定的程序性要求。從村規民約的內容來看,本案涉及的村規民約是就村集體林地、荒山、荒坡過行管理的約定,其目的是為了?;ご寮宓牟撇?,屬于村集體自治的范圍,協議內容符合法律規定。此外,關于本案原告要求返還的65000是“??睢被故恰拔ピ冀稹鋇奈侍?。本案中,原告唐田安認為村小組對其???/span>65000元的行為違法。其理由是村民小組是自治組織,村民委員會組織法賦予了村民小組制定村規民約的權力,但沒有授權對成員進行??畹娜ɡ?,村民小組沒有權利設定???,更不能對公民進行???。關于村規民約中“??睢鋇納瓚?,較為普遍的觀點認為,根據 《行政處罰法》,只有法律、行政法規、地方性法規以及規章(部門規章和地方政府規章)才可以設定和規定行政處罰,除此以外的任何規范性文件均不得設定處罰,因此,村規民約無權設定處罰。但筆者認為,本案中所謂的??畈⒉荒芾斫馕姓Ψ?,而應理解為違約金。只要村規民約是經過全體村民同意,全體村民有遵守的契約義務。違反契約,理所當然可以要求違約村民以支付違約金的方式承擔責任。本案莊子田居民小組的村規民約內容經包括原告唐田安在內的全組三分之二以上到會代表戶簽字同意,且莊子田居民小組對其他被處罰農戶繳納的??罱蟹峙涫?,原告唐田安也領取了分配款,故原告唐田安的行為應當受到上述兩份協議的約束,一審法院判決駁回訴訟請求、二審法院判決駁回上訴維持原判并無不當。(作者:文山市人民法院周宏?。?/span>

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