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行政首長出庭應訴現狀的思考及建議 ——以文山市為例
發布:文山市法院 發布時間:2016-08-16 瀏覽次數:12109次[]

文山市人民法院研究室主任楊紹芬


 行政首長,是行政機關的最高領導人,行政機關及其活動的指揮者,在行政活動中行政首長具有組織、指揮、命令、監督等權力。所謂行政首長出庭應訴,是指公民、法人或者其他組織依法向人民法院提起行政訴訟,被訴行政主體的法定代表人,或者是主持單位全面工作的負責人,或者是分管具體事務的負責人出庭應訴的一項訴訟活動。隨著我國法治建設的發展,行政首長出庭應訴不僅有利于妥善解決行政爭議,滿足人民群眾合理訴求、實質性解決行政爭議、優化行政審判環境,而且有利于提高行政執法水平,促進社會的和諧穩定,同時對推進行政審判工作有著十分重要的意義。本文通過梳理行政首長出庭應訴制度的發展歷程,結合文山市行政訴訟案件行政首長出庭應訴的現狀,對行政首長出庭應訴提出有針對性的對策和建議以供參考。

  一、 行政首長出庭應訴制度的發展歷程

 1990年101日《行政訴訟法》的實行,標志著我國行政訴訟制度的建立,為監督行政機關依法行使職權與維護公民合法權益提供了嶄新的機制,從此,“民告官”被納入法制軌道。眾所周知,我國實行行政首長負責制度,這就決定了行政訴訟案件一般應由行政首長即行政機關法定代表人親自出庭應訴。但《行政訴訟法》同時也規定了訴訟代理制度,因此法定代表人不必親自參加庭審,授權代理人參加訴訟也可以,故作為被訴行政機關負責人出庭應訴的消極現象也較為突出。為了扭轉“官民不同審”的局面,全國各地積極探索行政機關負責人出庭應訴的具體辦法,有的出臺地方性法規,有的制定規范性文件,嘗試推行行政首長出庭制度。出現最早的當數陜西省合陽縣的實踐。19988月合陽縣法院和縣政府聯合下發了《關于貫徹執行行政首長出庭應訴制度的實施意見》,規定“機關部門”一旦成為被告,行政首長必須出庭應訴。2004 年國務院出臺《全面推進依法行政實施綱要》,要求行政機關積極出庭應訴、答辯,自覺履行生效的行政判決和裁定。此后,行政機關負責人出庭應訴制度漸漸地在全國各地推廣并迅速發展了起來。

  隨著行政首長出庭應訴在全國各地的實踐與推行 ,中央主管部門也予以了積極回應, 20069月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關于預防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》中明確提出“倡導并鼓勵行政領導出庭應訴”。2008年國務院發布的《關于加強市縣政府依法行政的決定》第二十二條規定“認真做好行政應訴工作,鼓勵、倡導行政機關負責人出庭應訴”。最高法院2009年發布的《關于當前形勢下做好行政審判工作的若干意見》中,旗幟鮮明地提出“要通過推動行政機關法定代表人出庭應訴制度,為協調、和解提供有效的溝通平臺”,明確行政首長出庭應訴的價值主要在于促進行政爭議的化解。2010年國務院發布的《關于加強法治政府建設的意見》強調 “對重大行政訴訟案件,行政機關負責人要主動出庭應訴”。2014111日,中華人民共和國第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議表決通過了《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》,201551日起施行。新修訂的《行政訴訟法》第三條第三款規定:“被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的,應當委托行政機關相應的工作人員出庭”。至此,行政首長出庭應訴制度上升為法律。同時,最高法院關于《行政訴訟法》的司法解釋第五條明確行政訴訟法第三條第三款規定的 “行政機關負責人”,包括行政機關的正職和副職負責人。

  二、行政首長出庭應訴的重要意義

  我國法治化進程相對緩慢,司法獨立性相對存在差距,行政爭議能否依法立案、行政案件能否獨立審理、行政判決能否順利執行等都與被訴行政機關的負責人有著極大的關系。行政首長出庭應訴具有重要價值,一直以來被稱為“執政為民的試金石”、“法治政府建設的風向標”、“社會矛盾化解和社會管理創新的大智慧”和“政府自身建設的好抓手”。行政首長出庭應訴,對于推進行政機關嚴格依法行政,建設法治社會,努力構建和諧社會都具有十分重要的意義。

(一)行政首長出庭應訴,是增強依法行政觀念,提高依法行政水平的需要。依法行政作為行政機關進行行政活動的一項重要原則,理應得到遵從,這樣才能提高行政管理的水平。在我國,行政機關實行首長負責制,這就決定了行政首長在單位工作中的重要地位。因此,行政首長出庭應訴,不僅可以增強行政機關負責人的法治觀念,提高依法行政的覺悟,更好地做好人民公仆。同時,行政機關負責人通過出庭應訴,可以了解執法的真實情況,傾聽民眾的真實意愿,這對提高行政執法水平和監督行政公務人員, 無疑是十分必要的。
?。ǘ┬姓壯こ鐾ビλ?,有利于樹立行政機關 “親民”形象,提高行政機關威信。 由于一些群眾對行政機關的有關政策及國家法律法規不了解,也存在錯告行政機關的情況。通過法庭審理,向群眾講清行政機關的有關政策和法律法規,對群眾也是一種極好的宣傳教育,可以警示和鞭策行政機關工作人員。如果行政機關有些決策確實不妥,或行政機關越權行政、違法行政,侵犯了群眾利益,被訴至法院,行政機關負責人能出庭應訴,及時進行改正,則體現了行政機關的負責態度,自然也會贏得群眾的理解和支持。行政機關負責人親自出庭應訴,讓老百姓能夠感受到行政機關對自己的尊重,能夠真心聽取自己的意見,有效地消除老百姓的抵觸情緒和對抗心理,化解官民矛盾。

(三)行政首長出庭應訴,是尊重人民群眾、堅持法律面前人人平等的實際體現。盡管行政機關與行政相對人在很多方面處于不對等的地位,但在行政訴訟中雙方的地位是平等的。具有行政機關代表資格的行政首長出庭應訴,這是對法律面前人人平等的一個很好的詮釋,一方面體現行政機關對案件的重視,有利于案件的審理和問題的最終解決;另一方面讓人覺得,在法庭上普通老百姓與行政機關是對等的,沒有官與民的關系,只有原告和被告的關系,都必須接受法律的裁判,因而老百姓覺得,法律是公平、公正的。

(四)行政首長出庭應訴,是改善司法環境的重要舉措,也是司法環境得到改善的重要標志。當前,大量復雜的社會矛盾不斷出現,行政行為侵害相對人利益的現象也不可避免,行政審判在進一步?;す袢ㄒ?、協調官民關系、化解官民矛盾上發揮了特殊作用。行政首長出庭應訴,通過庭審,發現行政機關在管理上、制度上或者執法活動中存在的問題比較直觀,有利于找出解決問題的途徑,不僅對提高行政執法水平有著重要的作用,而且對于改善和優化司法環境具有積極意義。

  三、文山市法院行政首長出庭應訴的情況及分析

(一)2011年至20159月全市行政審判工作情況

  1、行政訴訟案件收結案情況。2011年至20159月,文山市法院共受理行政案件122件,結案111件,其中受理公安類案件8件,資源類案件(土地、地礦、林業、草原等)31件,城建類案件(規劃、拆遷、房屋登記等)33件,勞動和保障類案件35件,其他類案件15件。審結110件,其中判決駁回訴訟請求44件,撤訴36件,撤銷21件,裁定駁回起訴1件,判決履行法定職責5件,判決具體行政行為無效1件,移送2件。

 2、被訴行政行為類型。文山市法院四年多來受理的行政訴訟案件其被訴具體行政行為類型主要包括土地、房屋登記、房屋拆遷、工傷認定、公安行政處罰和婚姻登記等,其中,以土地、房屋登記、工傷認定、房屋拆遷這四類糾紛為主,共收案95件,占總收案數的78.81%。

 3、涉及的行政機關。文山市法院受理的行政訴訟案件中,涉及的行政部門為政府、住建局、公安局、房管局、工商局、人社局、民政局、車管所、食藥監局、人防辦等23個部門,其中被告為我市行政機關的有79件,占總收案數64.75%;州屬行政機關、其他縣行政機關的案件43件,占總收案數的35.25%。

 4、行政機關應訴情況。行政機關到法院應訴行政案件是行政機關依法行政的表現,一定程度上反映其依法行政的水平。近年來,涉案行政機關對法院依法受理行政訴訟案件是尊重和理解的,大多能夠按照行政訴訟法規定的舉證期限向法院提交證據,對案件進行積極應訴并委托代理人出庭訴訟。

(二)行政首長出庭應訴情況

 2011年至20159月,在全市受理的122件行政訴訟案中,行政機關負責人出庭的有14件,占總收案數的11.48%,其中州級行政機關負責人出庭應訴的為9件,市級行政機關負責人出庭應訴為5件。行政機關正職出庭參加訴訟的1,副職13件。從年度上來看,行政機關負責人出庭具體為: 2011年無行政機關負責人出庭應訴;2012年行政機關負責人出庭應訴案件3件,其中州級行政機關負責人出庭應訴1件,市級行政機關負責人出庭應訴2件;2013年州級行政機關負責人出庭應訴案件2件,市級行政機關無負責人出庭應訴;2014年行政機關負責人出庭應訴案件8件,其中州級行政機關負責人出庭應訴6件,市級機關負責人參加應訴2件。201519月州級行政機關無行政機關負責人出庭應訴,市級機關負責人出庭應訴1件。從涉及行政機關來看,州人社局負責人出庭應訴8件,市公安局、市民政局、市規劃局、市人社局負責人出庭應訴各1件。

(三)行政首長出庭應訴率低原因分析

  從2011年至今年7月行政機關負責人出庭應訴的情況來看,我市行政訴訟案件行政機關負責人出庭應訴率偏低。就其原因,主要有以下幾個方面:

  1、主觀上,“官本位”思想猶存。行政機關負責人對出庭應訴功能和意義認識不到位。我國幾千年封建“官本位”的傳統思想,這就使得不少行政首長或機關負責人很難放下身段坐上被告席,與行政相對人對簿公堂,平等對話。

  2、客觀上,行政機關負責人自身應訴能力不足。依法治國的理念對行政機關依法行政的要求越來越高,與此同時,對行政機關負責人法律水平的要求也在提升。訴訟程序是一種專業性很強的法定程序,需要相應的法律知識、庭審經驗才能應對自如。大部份行政機關負責人對庭審訴訟程序和規定不熟悉,擔心在庭審中發言有誤或不嚴謹而影響形象,因此對出庭應訴產生顧慮。另處,行政機關負責人作為領導,行政事務繁多,其他公務活動容易與開庭時間相沖突,不能到庭參加訴訟。

 3、制度上,行政首長出庭應訴制度尚不健全,缺少制約機制。從我州來看,20128月,文山州政府辦制定出臺了《文山州行政機關負責人出庭應訴工作規定》要求各級政府、機關單位積極抓好行政首長出庭應訴工作,對該項工作給予了高度重視。但相應的制約懲處機制沒有落實到位,使得行政首長出庭應訴依然是一種自覺行為,致使行政首長出庭應訴制度效果不甚明顯。

 4、立法上,行政首長出庭應訴制度現在雖已入法。但無強制力保障。新修訂的《行政訴訟法》雖然有“被訴行政機關負責人應當出庭應訴”的規定,但也規定了“不能出庭的,應當委托行政機關相應的工作人員出庭”的例外,如何判斷“不能出庭”情形?行政訴訟法司法解釋也未就此作相應的細則性規定,進而導致出庭應訴制度形同虛設,急需司法解釋予以進一步明確。

  四、加強行政首長出庭應訴的建議

(一)更新理念,提高認識。由于我國法治化建設較晚,在生活中,即使是老百姓,也都認為當“被告”是一件不光彩的事。作為政府官員,行政機關負責人由于其自身身份的特殊性,大多恥于成為被告。這就需要更新理念,進一步深化對行政首長出庭應訴工作的認識,將出庭應訴當成與老百姓溝通的機會,將官民平等、與民為本落到實處,平等地站在法庭上,開誠布公的講清問題,才能讓百姓信服。

(二)加強宣傳,營造良好的外部環境。充分利用各種新聞媒體,一方面加強憲法、行政訴訟法、行政法以及依法治國的戰略方針的宣傳,在全社會樹立起依法執政的執政理念,進一步優化外部司法環境;另一方面,大力宣傳行政首長出庭應訴的典型事例,營造良好的氛圍,從而促進行政首長思想觀念的轉變,摒棄那種“官本位”的陳舊觀念,積極出庭應訴,塑造尊重人民群眾、敢于承擔責任和執法為民的好形象。

(三)建立聯席會議制度,增進溝通交流。建立法院與涉訴案件較多行政機關聯席會議制度,通過召開行政機關座談會、交流會的形式,建立法院與涉訴案件較多行政機關的定期或不定期聯系會議制度。交流行政審判和行政執法的情況和信息,增加相互之間的了解和共識,取得行政機關對負責人出庭應訴的理解和支持,在了解、共識的基礎上促進行政爭議的妥善解決、更好解決,以便進一步促進行政爭議的協調解決和糾正行政執法部分不完善之處。

(四)邀請旁聽,爭取各支持。邀請行政機關、人大代表、政協委員參加旁聽庭審的活動,對一些影響較大的行政案件組織行政機關工作人員,尤其是組織中層及以上干部旁聽,有助于換位思考,對通過案件審理暴露出來的薄弱環節加以重視并及時予以整改,為行政機關提供自查自糾的平臺,及時將個案的得失轉化為依法行政的經驗教訓,提高依法行政的水平,邀請人大代表、政協委員參加庭審,增進人大代表、政協委員對法院工作的了解和支持,有利于外部司法環境的優化和司法權威的樹立。

(五)加強督辦檢查,確保修訂后的《行政訴訟法》及《文山州行政機關負責人出庭應訴工作規定》得到貫徹落實。政府法制部門對行政首長出庭應訴工作要加強督辦檢查,對行政機關不答辯、不出庭應訴以及行政機關負責人不出庭應訴等問題進行通報。要加強對行政應訴工作的指導,及時分析研究存在的問題,采取有效措施加以解決。

(六)加強監督和考核,確保行政首長出庭應訴落到實處。雖然《文山州行政機關負責人出庭應訴工作規定》明確規定將行政機關負責人出庭列入年度依法行政考核的內容,但缺少有力的督促落實舉措,導致在實際執行時難以落到實處。為推進行政機關負責人出庭應訴工作,應當建立行政機關負責人出庭應訴考核制度,并將考核結果納入政府經濟社會發展總體目標中,與政府年度考核掛鉤,使該項制度落到實處,并在推進依法行政、建設法治政府中發揮積極的作用。

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